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美国发起的贸易战威胁国际法律秩序
2019-08-23 来源:《红旗文稿》2019/16 作者:柳华文
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  中美关系是当今世界最重要的双边关系之一。美国发起的贸易战不仅事关中美两国,更与世界经济发展、国际关系稳定和国际法律秩序维护密切相关。美国的所作所为,正在违反国际法,威胁多边贸易体制和国际法律秩序。

  一、美国对待国际法:孤立主义、实用主义、单边主义和保护主义 

  人类社会取得的进步和发展,离不开国际社会追求和平、正义和发展的主旋律。国际法就是这种追求的法律基础。美国在相当程度上主导了联合国的建立和战后国际秩序的形成。在联合国的建立、发展和运作过程中,在国际立法和法律实施中,美国在相当程度上发挥了主导性的作用。但是,美国一直在国际法领域有独特的立场,这一立场也将它与其他西方国家比如欧洲国家区分开来。美国对待国际法,具有孤立主义、实用主义、单边主义的特征。

  美国倡导甚至主导国际法规则的制定、国际机构的建立,也经常敦促其他国家履行相关的国际条约,但它自己却置身其外,不批准大量它曾积极参与促成的国际条约,比如联合国《海洋法公约》《建立国际刑事法院的罗马规约》等。美国这种对国际法既积极、又消极的态度由来已久。它充分利用自己在制定规则、领导国际机构、影响规则实施中的主导作用,“长袖善舞”,“为我所用”,同时又避免受到国际法的约束,表现出对国际法的“两面性”。

  其实,在1941年美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔制定《大西洋宪章》之后,在很长一段时间里,美英一直引领着全球自由贸易规则的发展。同时,作为世界贸易大国,美国经常表现出例外主义的倾向,不愿意接受国际法的约束。关税和贸易总协定(GATT)之所以用“临时适用”的名义存在了40余年,并未成为正式的国际组织,就是因为美国国会从中作梗。在1994年审议批准乌拉圭回合文件时,美国国会的反对观点集中在世界贸易组织(WTO)尤其是它的争端解决机制可能侵犯美国主权的问题上。在当时克林顿政府与国会参院领袖多尔达成的协议中,明确提出美方要监督、评估和影响WTO解决争端委员会的工作,称如果评议结果显示专家组的工作达不到美国方面期望的目标,美国就退出WTO协定。

  近年来,以WTO为代表的多边贸易体制正在遭到美国或明或暗的抵制。由于不能满足自己一方的愿望和诉求,美国杯葛WTO上诉机构成员的选举,使得WTO上诉机构将于2019年12月面临瘫痪,WTO争端解决机制摇摇欲坠。在贸易领域,美国罔顾自身承担的WTO条约义务,不断动用单边措施对贸易伙伴任意加征关税、实施贸易制裁;在投资领域,加大国家安全审查力度,严格限制中国企业对美国企业尤其是高科技企业的并购行为,阻止中国投资者进入美国市场。美国在贸易自由化和投资便利化立场上出现明显退步,对一般国际法的孤立主义、实用主义和单边主义在经贸领域变得更加突出,在实质上表现为明显的保护主义。

  作为世界上最大的发达国家,美国其实是国际法律体系和秩序的最大受益者。然而,美国并没有满足。经济、科技、军事等多方面一家独大的美国,正在违反、破坏既有的法律框架,成为现有法律秩序的威胁。一国有重塑国际秩序的愿望是正常的,但是美国的表达和实现路径以“美国至上”为口号,动辄对他国和国际组织进行胁迫、压制和强求,缺乏合法性、正当性和建设性。

   二、美国对待中美贸易:关税大棒、限制措施、长臂管辖和恐吓欺凌 

  中美贸易战,究其实质是美国我行我素,违反国际法,特别是多边贸易规则体系,以国内法凌驾国际法之上,破坏国际法治。美国对国际法“合则用,不合则弃”,更多的是用国际法约束别人,而不是自己。在贸易战中,美国对自己的国际法义务能规避就规避;对国际法中的抽象概念和规则做单边解释;实在不行,则无视国际法。

  《美国国际法杂志》编委之一的朱迪斯·贝洛在该杂志1996年7月号上发表的“社评”中提出,WTO基本上是一个主权国家的联合体,其运作有赖于对规则的自愿遵守。她说,遵守WTO(规则)仍然是可以选择的。一个成员方的法律或措施如果受到(专家组裁决)反对,它有三种选择:第一种,撤销违法措施,或者改正疏漏,遵守裁决;第二种,它可保持违法措施或者不改正疏漏,而是提供利益补偿来恢复被违法措施打乱了的已商定的平衡;第三种,它也可选择不变更其法律或措施,不提供补偿,而愿接受对它的出口作报复。她明确地说:“若政治有此需要,或者应经济变动的要求而值得做,WTO成员得采取违反WTO协定的行动,只要它愿补偿受损害的贸易伙伴,或受到抵销性报复就行。”这完全是实用主义和强权政治的逻辑。这种说法在国际经济法学界受到批评,但是很遗憾,它是美国政府现实做法的反映。

  美国启动“232 调查”并采取措施,举世哗然。欧盟认为,美国措施并非基于所谓“国家安全”考虑,只是借口“国家安全”规避WTO法律约束,是“伪装的”保障措施,因此欧盟有权依据WTO《保障措施协定》采取措施;中国表示,美国的行为“实际上”构成保障措施,不能接受,并将采取反制措施。美国对“国家安全”的考虑有其国内法的借口,但是并不符合WTO框架下允许的“国家安全例外”。

  2018年3月22日,美国政府单方面抛出所谓对华“301调查”报告,对中国提出“盗窃知识产权”“强制技术转让”等不实指责,宣称将对从中国进口的价值500亿美元商品加征25%关税。“301 条款”是攻击性的贸易政策工具,据此进行的调查是典型的单边主义和保护主义做法。美国辩称调查是依国内法进行的,涉及的是知识产权问题,与WTO贸易规则无关。然而,判断是否涉及WTO规则,其标准应当是WTO规则本身,而不是美国国内法。相关调查涉及WTO《与贸易有关的知识产权协定》。而且美国根据调查未经世界贸易组织授权单方面采取加征惩罚性关税的措施,违反了WTO规则。

  美方多次出尔反尔,导致中美经贸磋商严重受挫。一份可持续、可执行的国际协议的达成需要缔约双方在平等基础上相互尊重,并在内容上体现公平善意。美国政府动辄挥舞关税大棒进行威胁,是不负责任的,违背了WTO规则,也不符合通常的国际条约的缔约原则。针对美国采取的一系列单边贸易措施,中国政府依据WTO规则和国际法基本原则采取了合理、适当的反制措施,既依照WTO相关规则和争端解决程序向WTO 提出对美国的申诉,又针对美国提出的加征关税清单提出了中国的反制清单,这是主权国家捍卫主权和自身合法利益的合法和正当的举动。

  随着中美经贸摩擦不断升级,美国对中国经贸和科技领域的遏制行为轮番登场。美国动辄主张的长臂管辖是一种霸权主义行为。长臂管辖在国际法上首先是缺乏根据,没有国际法基础;其次是产生侵犯他国主权和管辖权、侵犯他国企业和公民个人权益的后果。伴随科技、通讯、交通的发展以及经济全球化,美国的长臂管辖影响广泛而深远。美国国会行使宽泛的立法权,不断制定包含域外适用内容的立法,为美国行政机关和司法机关行使管辖权提供依据。美国的长臂管辖维护了美国利益,却违背一般国际法,直接与其他国家的管辖权相冲突,同时更没有对域外被告提供平等保护,当然引起了欧盟以及诸多国家的抗议、抵制和对抗,有的国家直接通过阻止立法。

  美国毫无证据地打压中国的华为公司。通过美国法的域外适用,华为前财务执行官孟晚舟过境时被加拿大当局扣留,面临引渡程序和刑事指控。2019年5月15日,美国总统特朗普签署行政命令,援引《国家紧急状态经济权力法案》,要求美国进入紧急状态。在此紧急状态下,美国企业不得使用对国家安全构成风险的企业所生产的电信设备。此举严重破坏全球供应链的稳定性与可预期性,损害全球价值链分工模式。美国方面滥用全球贸易规则中的“国家安全例外”条款,更不择手段地利用国内法蓄意打压特定的中国企业,这种做法既不公正,更不光彩。

  中国在全面推动依法治国的过程中,积极打造法治化、国际化、便利化的营商环境。同时,中国不得不面对和回应美国的长臂管辖。与美国不同,中国坚守法治原则和合理性原则。5月31日,中国商务部宣布将建立“不可靠实体清单”制度,有极强的针对性,法律依据清晰,目标明确。

  作为世界第二大经济体,改革开放40多年来中国形成了自己的发展规模和包括创新能力在内的发展实力。中国已是不可忽视、具备承压韧性和反制能力的经济大国。中国不会主动挑事,但是也绝不会任人宰割。中国的发展水平及其与世界业已形成的经济联系,使中国具有不惧艰难、不怕强权的底气和信心、定力与能力。中国将继续全面推进改革开放,也会更加积极地使用法律武器保护国家、企业和公民的利益。

  三、美国正在威胁和破坏国际法律秩序 

  5月30日,美国总统特朗普不顾已达成的美国、墨西哥、加拿大区域贸易协定,宣布将从6月10日起,对所有墨西哥输美产品征收5%的关税,直到非法移民不再通过墨西哥进入美国。特朗普在白宫声明中威胁说:“如果(非法移民)危机持续下去,关税将在2019年10月1日提高到25%……”美国的经贸霸凌主义行为可谓是步步紧逼。

  贸易战和法律战就像是看不见硝烟的“战争”,其规模和影响远甚从前。非法阻挡、遏制其他国家和人民的发展,打压代表着先进技术和发展方向的公司,甚至对个人进行法律包装下的威吓和攻击,破坏的是法治精神、公平正义、人权和自由,甚至是先进科学技术的发展和应用。联合国成立以来已经走过了70多个年头,世界向何处去,成为一个必须回答的迫切的问题。美国的所作所为,使这个追问更加迫切。

  “得道多助,失道寡助”。人们不能迟疑,要继续维护以《联合国宪章》及其宗旨和精神为基础国际法体系,继续维护以WTO协定为基础的多边贸易体制,既要推动在联合国的框架下改革和发展现有的法律秩序,包括促进WTO自身的改革,同时也要反对逆世界潮流而动、破坏国际法和国际法治的行为。

  5月28日,WTO上诉机构前主席彼得·范登博舍法官在日内瓦发表告别演说。他指出,基于规则的多边贸易体系当前面临一系列危机。争端解决机制是WTO的核心,可以为多边贸易体系提供安全保障和可预测性,并限制了任何成员单方面认定另一成员是否违反WTO法律规定的权利。可是该机制正在面临年底前停摆的窘境。12月10日之后,WTO上诉机构将仅剩下1名法官,严重低于规定的7名,导致上诉机构名存实亡,进而使得整个争端解决机制瘫痪。范登博舍法官指出:“大多数世界贸易组织成员不希望国际贸易没有规则,或者更准确地说,不希望国际贸易的规则由争议中最强大的一方所决定。”美国自2016年5月阻挠韩国籍上诉机构成员张胜和连任至今,一直持续反对争端解决机构启动上诉机构新成员选任程序。为解决危机,至少75个成员多次提出联合提案,而美国没有参与摆在桌面的任何改革建议的讨论。目前,这一僵局仍然看不到解决的希望。

  德国总理安吉拉·默克尔5月30日在美国哈佛大学第368届毕业典礼上说:“保护主义、贸易冲突会危害自由的国际贸易,继而损害当今繁荣的根基。”她呼吁,要多边主义不要单边主义,要有全球化思维而非单一国家思维;要思想开放,而不是做孤立主义者。

  美国单方面发起贸易战,片面追求自身利益至上,无视国际法,违反国际法基本准则,敲响了破坏世界经济增长和国际法律秩序的警钟。

  有人说贸易战拼的是实力,有人说贸易战拼的是规则,其实,贸易战拼的更是道义。这是一场单边主义与多边主义、保护主义与自由贸易、强权与规则之战。当今世界各国及其人民都在谋求可持续发展,扩大国际交流与合作的需求比以往任何时间都大,也比以往任何时候都可能。中国主张的是开放,是合作共赢、共同发展,是共同构建新型国际关系、构建人类命运共同体。中国遵守国际法,维护多边主义和多边贸易机制,中国在贸易战中维护的立场和利益符合世界绝大多数国家在经贸发展中的需求和利益。

  “天行健,君子以自强不息。”中国坚持和平发展,这一点不会改变。在国际环境深刻复杂变化的背景下,中国始终坚持首先做好自己的事,保持冷静清醒,展现定力和担当,这一点不会改变。中国在积极运用现行国际法维护自身权益的同时,将与世界其他国家一道,推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展,继续做构建人类命运共同体的倡议者和践行者,这一点也不会改变。

  (作者:天际亚洲娱乐试玩国际法研究所副所长、研究员)

责任编辑:王宁